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Réflexions sur la réforme de l’Etat, ses motivations réelles, et deux vraies sources d’économies jamais questionnées : la décentralisation et l’Union européenne

Proposition de discours :

« S’il faut chercher à faire des économies, alors jouons le jeu, mais jouons-le réellement. Ne tombons pas dans le piège du discours libéral qui se focalise curieusement toujours sur les mêmes dépenses, celles de l’Etat, seul acteur à même de résister au marché et de le réguler, à travers ses missions stratégiques, de solidarité nationale et de services publics.

Regardons là où la dépense gonfle réellement ces dernières années, au lieu de chercher à justifier une politique qui n’a pas d’autre but que de réduire le périmètre d’action de l’Etat au bénéfice du marché et des acteurs privés nationaux et mondiaux.

Deux sources de dépenses sont ainsi facilement identifiables et pourtant rarement, voire jamais, questionnées : la décentralisation, devenue incompréhensible, inefficace et coûteuse, et l’Union européenne, particulièrement coûteuse pour le budget de l’Etat depuis les élargissements à l’Est, et qui le sera plus encore demain. »

Quand la mondialisation dicte sa « réforme de l’Etat », baptisée en France « Révision générale des politiques publiques »…

Méthode (cf le site officiel de la RGPP) :

Le 10 juillet 2007, sous l’impulsion du président de la République, le Premier ministre lance les travaux de la révision générale des politiques publiques (RGPP), cadre structurant de la réforme de l’Etat.

Vingt-six équipes d’audits mixtes, composées d’auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, soit plus de 300 personnes, sont alors constituées pour passer en revue l’ensemble des missions de l’Etat.

Des scénarios de réforme sont ensuite élaborés pour chaque secteur et soumis au comité de suivi de la RGPP, coprésidé par Claude Guéant, secrétaire général de la présidence de la République et Jean-Paul Faugère, directeur de cabinet du Premier ministre. Ce comité de suivi formule des propositions au Conseil de modernisation des politiques publiques.

Sous la présidence du président de la République, cette instance réunit l’ensemble du gouvernement et les membres du comité de suivi. Elle valide les décisions et définit les grandes étapes de la mise en œuvre. Le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique en est le rapporteur général.

Les trois conseils de modernisation des politiques publiques réunis jusqu’à présent ont déterminé les grandes orientations des réformes. Dès le 12 décembre 2007, 97 mesures sont décidées lors du premier CMPP. Le CMPP2 du 4 avril 2008 réaffirme les orientations prises en décembre et valide 166 mesures supplémentaires, complétées le 11 juin 2008 par 69 mesures.

Contenu :

Ce sont donc au total 332 mesures qui ont été annoncées.

Elles couvrent tous les secteurs d’activité de l’Etat, et l’ensemble des ministères.

Les mesures sont déclinées par ministère ou secrétariat d’Etat. S’ajoutent neuf chapitres de « mesures transversales » et six chapitres spécifiques pour les « grandes politiques d’intervention » : politiques du logement, du développement des entreprises, de l’emploi et de la formation professionnelle, politique familiale, assurance maladie, solidarités.

Parmi les principaux chantiers,

1 - Réforme de la carte judiciaire : fermeture d’environ 200 tribunaux, dont 1 TGI sur 8 et 1 TI sur 3 ;

1 - « Plan de réorganisation des armées », sous l’effet conjugué de la RGPP et du Livre blanc sur l’avenir de la Défense nationale. Réforme étalée de 2009 à 2014, suppression annoncée à terme de 54 000 emplois civils et militaires, soit 20% des effectifs environ, et fermetures d’unités, surtout à l’Est du pays et dans le Limousin. A noter que de 1997 à 2002, dans le cadre du processus de professionnalisation des armées, 15 000 postes avaient déjà été supprimés dans les armées ;

1 - Réforme de la carte hospitalière : création des Agences régionales de santé, fusion d’établissements au sein de « communautés hospitalières publiques », fermeture d’hôpitaux de proximité, de services de chirurgie et de maternité ;

2 - Refonte de la carte des collèges : dans une optique de mutualisation, fermeture progressive des petits collèges (moins de 200 élèves en zone rurale, et moins de 250 en zone urbaine). Exemple du Doubs, où la fermeture de 10 petits collèges est annoncée pour 2009. Dans le même temps, non-remplacement d’un enseignant partant à la retraite sur 2 (déjà 11 200 en 2008 et 19 000 annoncés en 2009) ;

3 - Allègement du réseau diplomatique français : transformation d’une trentaine d’ambassades en postes de présence diplomatique simple à format allégé et simplifié, poursuite de la fermeture des consulats, notamment en Europe ;

4 - Réforme de la sécurité publique : suppression de 9500 postes en 3 ans (6000 dans la police et 3500 dans la gendarmerie, cf Le Monde du 3 avril 2008) ;

5 - Réforme des services déconcentrés de l’Etat : mise en avant du niveau régional, défini comme « stratégique », et réorganisé en 8 grandes directions, affaiblissement du niveau départemental (suppression de la plupart des directions départementales), fermeture de sous-préfectures, pouvoir hiérarchique du préfet de région sur les préfets de département.

=> Les agents de l’Etat, notamment à la base de la hiérarchie, vivent durement les réformes annoncées, constatant au jour le jour la dégradation de leurs conditions de travail, l’affaiblissement du service public et de façon peut-être plus violente encore l’évaporation du « sens de l’Etat » qui n’irrigue plus les décisions prises au sommet.

Objectif :

Sur le site gouvernemental dédié à la RGPP, l’objectif mis en avant est le suivant : « maîtriser et rationaliser les dépenses publiques tout en améliorant la qualité des politiques publiques”

A court terme, l’objectif de réduction des dépenses publiques, à travers la loi d’airain du non-remplacement d’un fonctionnaire d’Etat partant à la retraite sur deux, semble être la principale, si ce n’est l’unique motivation de ce projet.

Le gouvernement annonce une revalorisation en parallèle des fonctionnaires d’Etat en poste, qui devraient bénéficier de la moitié des gains attendus de la réforme. Cependant, aucune mesure précise n’a pour l’heure été annoncée en ce sens, et les revalorisations de traitement annoncées pour 2008 et 2009 ne traduisent aucune amélioration (1% en 2008, alors que l’inflation est estimée à 3% environ).

Plus fondamentalement, la philosophie d’ensemble de la réforme est indéniablement libérale (cf « origine et contexte de la réforme », ci-dessous). Elle vise à restreindre le périmètre d’action de la puissance étatique au profit de structures privées ou indépendantes du pouvoir politique, selon ce schéma :

des structures ministérielles (administrations ou cabinet ministériels renforcés) réduites ayant pour mission la conception des politiques publiques, le contrôle et l’évaluation de celles-ci ;

des structures réalisant la mise en œuvre des politiques ainsi définies (les structures les « mieux » placées sur le marché : administrations, agences, entreprises ou associations) ;

à noter la création d’agences, à l’instar des pays étrangers ayant connu une réforme similaire. En France ce système se développe depuis plusieurs années à travers la multiplication des agences et autorités administratives indépendantes ; les externalisations vers le privé.

Origine et contexte de la réforme :

Le contexte idéologique dans lequel se place la RGPP nous confirme la prééminence des objectifs comptables et financiers de la démarche à court terme et la volonté à moyen et long termes d’accroître le domaine d’action du marché au détriment de celui de la puissance publique.

Si l’Etat est systématiquement pris pour cible, et pas seulement depuis le lancement de la RGPP, c’est qu’il est le seul à avoir une taille critique et une légitimité démocratique suffisantes pour faire obstacle au marché et avoir la capacité de le réguler. Cette analyse transparaît clairement des innombrables rapports écrits sur le sujet depuis une trentaine d’années dans les cercles libéraux nationaux, européens et américains.

Le thème de la « réforme de l’Etat » les agite en ce sens depuis les années 1980. Il s’accompagne toujours d’une critique de l’Etat, dénoncé comme trop lourd, trop coûteux, mauvais gestionnaire, et pas assez flexible à l’heure de la mondialisation.

Plusieurs régimes libéraux ont ainsi déjà expérimenté la plupart des mesures aujourd’hui reprises en France dans le cadre de la RGPP. L’exemple souvent cité est celui du Canada qui a mis en place une « Revue des Programmes » entre 1994 et 1998 (sous Jean Chrétien, Parti libéral). Les dépenses publiques ont ainsi été réduites de 17 milliards de dollars canadiens, et le nombre de fonctionnaires de 60 000.

A noter l’envers du décor…aujourd’hui des hôpitaux en sous-effectif permanent, un doublement des droits d’inscription dans les universités en quelques années, un doublement du prix de l’électricité, de l’eau,…

La version française est plus lourde de conséquences encore parce qu’elle touche à des secteurs stratégiques telle la Défense nationale, et qu’elle se concentre sur l’appareil d’Etat, alors que le Canada a mis à contribution les entreprises privées en réduisant nettement les subventions publiques qui leur étaient accordées.

Concernant la RGPP française, à noter l’influence des cercles libéraux dans la promotion de la réforme : cf les recommandations de la Commission Pébereau sur l’endettement public en 2005, présentée comme « pluraliste » dans ses membres : Alain Lambert, Christian Blanc, Pascal Lamy, directeur de l’OMC…

Cf le rôle de thinks-tanks français ultra-libéraux proches de Bruxelles, tel l’IFRAP, « think tank de la société civile » comme il se présente lui-même, régulièrement auditionné par des commissions du Sénat et de l’Assemblée Nationale (cf http://www.ifrap.org/-Les-intervent...). L’IFRAP souhaiterait même une réduction des dépenses de l’Etat de 40% ( !) « en quelques années ».

Cf le rapport Attali, qui s’inscrit dans la même optique à travers ses 316 « décisions » et ses préconisations en matière de « réforme de l’Etat ».

Cf l’inscription enfin de cette réforme dans l’ « Agenda de Lisbonne », signé par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE en 2000, et animé depuis par la Commission européenne, qui vise à faire de l’UE en 2010 « la zone la plus compétitive du monde » à travers une série de « réformes structurelles » (entendez réformes d’adaptation à la mondialisation libérale), parmi lesquelles la réforme de l’Etat.

…alors que d’autres sources de dépenses ne sont jamais remises en cause

1. Une décentralisation devenue incompréhensible, inefficace et coûteuse

Rappels historiques

La décentralisation s’est faite essentiellement en 2 étapes :

Les lois Deferre de 1982/1983 ; La « vague II » des années 2000 sous l’impulsion de Jean-Pierre Raffarin, notamment la loi de transferts de compétences du 13 août 2004 et la révision constitutionnelle de 2003.

Citoyens et élus perdus dans la jungle coûteuse de la décentralisation

Ces décentralisations, et tout particulièrement celle de 2004, ont créé une situation extrêmement complexe d’enchevêtrements de compétences. Le citoyen est largement perdu dans cette jungle des compétences partagées entre collectivités et Etat alors que les petits élus locaux n’étaient pas demandeurs et peinent aujourd’hui à savoir ce qui relève de leurs responsabilités.

A titre d’exemple, on ne compte plus aujourd’hui le nombre d’organismes locaux coprésidés par tel élu local et le Préfet, de secteurs (telles la sécurité incendie ou les routes) où une partie des responsabilités incombent à l’Etat, l’autre au département ou à la région.

Les décentralisations ont donc compliqué à l’extrême les politiques publiques, désorienté l’usager et affaibli l’Etat dans sa dimension stratégique, alors que dans le même temps naissaient des seigneuries locales et s’aggravaient les inégalités territoriales. Pire, une concurrence malsaine s’est peu à peu développée sur les territoires entre les collectivités locales les plus importantes (notamment les régions) et l’Etat.

Les dépenses locales explosent

Depuis les lois de décentralisation de 1982, le nombre de fonctionnaires publics territoriaux est passé d’un peu plus de 1 million à près de 2 millions. Un chiffre qui s’accroît d’année en année sans que personne ou presque ne le relève, préférant se focaliser sur la seule fonction publique d’Etat. Ils étaient 529 576 en 1977, 1 593 602 en 1995, 1 804 199 en 2005 (selon le Rapport de l’Observatoire des finances locales de juillet 2007).

Les frais de personnel s’élevaient à 27,84 milliards d’euros en 1998. Ils ont atteint 40,69 milliards d’euros en 2005.

Entre 1993 et 2004, les dépenses des collectivités locales ont augmenté de 70%.

Encore en 2007, les dépenses des collectivités territoriales ont crû de 6,9%, à 210 milliards d’euros (cf Les Echos du 26 mars 2008).

Dans le même temps, les concours de l’Etat aux collectivités territoriales ont fortement progressé, passant de 21 milliards d’euros en 1982 à 66 milliards d’euros en 2007.

Alors que les dépenses de l’Etat sont stabilisées depuis le début des années 2000, les dotations aux collectivités progressaient sur la même période de près de 4% par an en moyenne.

Doublons et dérives

Chaque fois que l’Etat a tenté de regrouper les besoins des communes pour réaliser des économies d’échelle, cela s’est traduit par une augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale et la multiplication des dépenses publiques sans amélioration sensible des services rendus. L’illustration en est offerte par le développement des structures intercommunales. Les dépenses des groupements intercommunaux ont été multipliées par 3,9 de 1993 à 2003 sans que diminuent dans le même temps les dépenses des communes.

Les multiples exemples donnés par la Cour des comptes dans son rapport de 2005 sur l’intercommunalité illustrent ces gaspillages. Au total, les doublons de personnel ont été évalués par la Cour à près de 200 000 agents.

Au-delà de la question des doublons, au fur et à mesure que la décentralisation s’approfondissait, les collectivités les plus importantes ressentaient le besoin de s’affirmer à l’extérieur, via des dépenses somptuaires en nette progression (cf l’Hôtel de région que s’est offert le Conseil régional du Nord Pas de Calais à Lille) et des frais de communication devenus exorbitants (souvent plusieurs millions d’euros par an pour un Conseil régional ou un Conseil général de taille moyenne).

Le département forcément coupable ?

Le discours dominant consiste à généralement incriminer le département, dénoncé comme « l’échelon de trop » du « mille-feuille administratif français ».

Ce discours doit être interrogé, parce qu’il repose sur l’unique postulat selon lequel la France devrait se mettre « à l’heure européenne » en privilégiant l’échelon régional, si possible en se fondant sur des macro-régions capables de rivaliser avec les Länder allemands.

C’est oublier les différences historiques fondamentales entre la France et l’Allemagne, pays fédéral où les Länder ont une réelle légitimité démocratique et une longue tradition d’intervention dans l’économie du pays.

Sans rentrer dans ce débat ici, c’est peut-être au contraire l’échelon régional qui pose problème en France.

Pas réellement adopté par les Français qui le perçoivent comme lointain et artificiel (au contraire du département issu de la Révolution française), l’échelon régional est à la fois trop grand pour être l’échelon de proximité, et trop petit pour être l’échelon des politiques stratégiques.

L’intercommunalité doit également être questionnée, du fait des dérives budgétaires dont elle est responsable et de son incapacité à résorber les inégalités territoriales.

2. Le coût de l’Europe, tabou numéro 1

Une source de dépenses qu’il est interdit d’interroger

Il est une source de dépenses, pourtant énorme et en progression constante, qu’il n’est pas permis d’interroger, sur laquelle flotte un parfum de tabou aussi bien à gauche, à droite que dans les médias dominants.

Remettre en cause le coût devenu exorbitant de l’Europe, c’est immédiatement s’exposer à une pluie de critiques convenues sur le prétendu égoïsme de la démarche, et la nécessité de financer « la solidarité européenne ». Bref, nous devrions sans mot dire accepter à jamais d’être condamnés à cette « double peine » : financer les nouveaux Etats membres de l’Union européenne, et subir dans le même temps le dumping fiscal et social et leur concurrence déloyale.

Des sommes en jeu pourtant considérables, en nette croissance

Pourtant, les sommes en jeu sont considérables et font de la France le deuxième contributeur net au budget européen.

En se limitant à la seule contribution directe de l’Etat français au budget européen (inscrite au sein des « prélèvements sur recettes » du budget de l’Etat), le différentiel entre ce que verse la France et ce qu’elle reçoit en retour dépasse les 3 milliards d’euros par an depuis 2005, soit 15 fois les économies espérées au titre de la réduction drastique du nombre de professeurs, policiers, gendarmes ou militaires dans le cadre de la RGPP.

Surtout, cette somme a connu ces dernières années une très forte progression, passant de 1 milliard d’euros en moyenne entre 1995 et 2000 à 2,5 milliards d’euros entre 2001 et 2003, et 3 milliards d’euros depuis 2004.

Cette tendance ne devrait pas s’inverser dans les années qui viennent, bien au contraire. Ainsi, en 2013, le différentiel net devrait encore doubler pour avoisiner, voire dépasser, les 7 milliards d’euros par an (près de 50 milliards de francs, rappelons-le).

En cause : la progression de la contribution française dans le contexte de l’élargissement et de la prise en charge du « chèque britannique », couplée au démantèlement programmé de la PAC, qui bénéficiait largement à la France, et à la quasi disparition des aides apportées aux régions françaises en difficultés, au profit des nouveaux Etats membres.

=> A l’heure où les inégalités et la précarité gagnent du terrain en France, est-il normal qu’une telle source de dépenses, hier acceptable parce que limitée, aujourd’hui conséquente et demain plus lourde encore, échappe à tout contrôle démocratique ?

A-t-on le droit de s’interroger sereinement sur l’intérêt des Français à voir une part non négligeable de leurs impôts (7% des recettes fiscales nationales aujourd’hui) partir vers l’Est de l’Europe dans des proportions toujours plus importantes ?

L’Europe à l’origine d’autres sources de dépenses considérables, mais difficilement quantifiables

Nous avons volontairement fait le choix de nous limiter ici aux contributions directes de l’Etat au budget de l’Union européenne, parce qu’elles sont immédiatement identifiables et quantifiables.

L’Union européenne est cependant à la source d’une série de dépenses moins directes, qu’il s’agisse des condamnations pécuniaires infligées par l’Union européenne pour non-respect par l’Etat de l’obligation de transposition des directives en droit français (600 millions d’euros provisionnés à ce titre dans le budget 2008), du non-remboursement d’une partie des aides agricoles pour des raisons de procédures (150 millions d’euros par an environ), ou des dépenses non quantifiables mais assurément très importantes induites par l’énergie et le temps que consacrent les administrations et les entreprises à anticiper, puis à se conformer aux exigences croissantes du droit communautaire.

Il va de soi que ces dépenses ne sont jamais débattues.